Le 9 septembre 2026, la Commission européenne a présenté sa proposition de règlement sur les contrats publics et les concessions, connue sous le nom de « Public Procurement Act » (COM(2026) 590, procédure 2026/0265(COD)). La proposition abrogerait les directives 2014/23/UE, 2014/24/UE et 2014/25/UE et les remplacerait par un règlement unique, directement applicable dans tous les États membres. Une grande partie des règles figurant aujourd'hui dans la loi n° 98/2016 relative aux marchés publics, la loi n° 99/2016 relative aux marchés sectoriels et la loi n° 100/2016 relative aux concessions de travaux et aux concessions de services serait fixée directement par le droit de l'Union.
L'élément le plus débattu est la préférence européenne : les pouvoirs adjudicateurs pourraient limiter la participation aux soumissionnaires de l'UE et des pays « couverts » par des accords internationaux, exiger une certaine origine des produits ou accorder des avantages lors de l'évaluation. La proposition n'est pas encore adoptée, mais les soumissionnaires d'États n'ayant pas conclu d'accord avec l'UE dans le domaine des marchés publics, tels que la Turquie ou la Chine, se trouvent déjà dans une position plus faible à la suite de la jurisprudence récente de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE).
1. Pourquoi un règlement à la place des directives de 2014
La proposition remplace le cadre actuel, constitué de la directive 2014/24/UE (marchés publics classiques), de la directive 2014/25/UE (secteurs spéciaux) et de la directive 2014/23/UE (concessions), par un règlement unique. Les marchés dans les domaines de la défense et de la sécurité, régis par la directive 2009/81/CE, restent en dehors du champ de la proposition.
Un règlement s'applique directement, sans transposition, de sorte que les opérateurs économiques seraient soumis aux mêmes règles dans tous les États membres. Les seuils d'application proposés correspondent aux seuils actuels : 5 404 000 euros pour les travaux et les concessions, 140 000 euros pour les fournitures et services acquis par les autorités gouvernementales centrales, 216 000 euros pour les autres pouvoirs adjudicateurs et 432 000 euros pour les fournitures et services acquis par les entités adjudicatrices des secteurs spéciaux (article 2 de la proposition).
2. Comment fonctionnerait la préférence européenne
2.1. Trois catégories d'opérateurs économiques
La proposition distingue les opérateurs et produits de l'Union, les opérateurs et produits « couverts » et ceux des pays tiers non couverts. Un opérateur d'un pays tiers est « couvert » lorsque son État est partie à l'Accord sur les marchés publics de l'Organisation mondiale du commerce (GPA / AMP) ou a conclu avec l'UE un accord commercial ou un accord d'union douanière comportant des engagements en matière de marchés publics, et que le marché concerné relève des engagements pris par l'UE au titre de cet accord (article 70). L'union douanière entre l'UE et la Turquie ne comporte pas de tels engagements, de sorte que les opérateurs turcs restent non couverts. Selon le considérant 32, ce statut est déterminé séparément pour chaque procédure.
Le considérant 33 reflète la jurisprudence de la CJUE dans les affaires Kolin et CRRC Qingdao Sifang, en précisant que les droits et principes découlant de la législation de l'Union en matière de marchés publics ne s'étendent pas aux opérateurs économiques, biens, services ou travaux provenant de pays tiers qui ne bénéficient pas d'une couverture au titre des engagements internationaux de l'Union.
2.2. Les instruments à la disposition du pouvoir adjudicateur
Selon l'article 73 de la proposition, le pouvoir adjudicateur pourrait, à condition de l'annoncer dans les documents de la consultation :
- limiter la participation aux opérateurs de l'UE et aux opérateurs couverts, y compris en ce qui concerne les sous-traitants ;
- exiger que les produits soient, en totalité ou dans une certaine proportion, originaires de l'UE ou d'un pays couvert ;
- rejeter les offres dans lesquelles la valeur d'origine UE ou couverte représente moins de la moitié de la valeur estimée de l'offre ;
- accorder aux offres de l'UE ou couvertes une réduction de prix ou des points supplémentaires lors de l'évaluation, sans que cet ajustement affecte le prix effectivement payé au titre du marché.
Les règles d'origine seraient fixées de manière uniforme par le règlement (considérant 35), sur la base des règles douanières et des principes du règlement (UE) 2022/1031 concernant l'instrument relatif aux marchés publics internationaux. La Commission a également annoncé un outil en ligne permettant de vérifier ce statut.
2.3. Une préférence facultative, susceptible d'être rendue obligatoire
En règle générale, l'application de la préférence resterait à la discrétion du pouvoir adjudicateur. La Commission pourrait toutefois la rendre obligatoire par voie d'actes délégués, uniquement à l'égard des opérateurs et produits non couverts et lorsque cela est dans l'intérêt de l'Union (article 75), et les actes sectoriels peuvent imposer leurs propres règles de préférence (le considérant 35 cite l'exemple des médicaments critiques). Le considérant 34 illustre l'intérêt de l'Union par des secteurs tels que le transport ferroviaire et la construction navale. La proposition ne comporte pas de liste fermée de produits ou de secteurs, et la préférence pourrait être écartée, entre autres, en cas d'urgence ou lorsqu'il n'existe pas d'alternative raisonnable. Plus précisément, l'article 76 prévoit quatre situations dans lesquelles le pouvoir adjudicateur peut décider de ne pas appliquer ces exigences, à savoir lorsque le marché relève de l'article 48 (urgence et crise), lorsque les produits ou services nécessaires ne peuvent pas être fournis par un opérateur de l'UE ou couvert et qu'il n'existe pas d'alternative raisonnable, lorsqu'aucune offre appropriée n'a été déposée ou lorsque l'application de la préférence entraînerait des coûts disproportionnés.
3. Qualité, simplification et numérisation
L'attribution sur la base du meilleur rapport qualité/prix deviendrait la règle générale. Selon l'article 98, paragraphe 4, les critères de qualité devraient représenter au moins 30 % de la note et au moins 50 % pour les marchés à forte intensité de main-d'œuvre. Selon l'article 98, paragraphe 5, le pouvoir adjudicateur ne pourrait déroger à ces pondérations que s'il explique comment la qualité est garantie par les spécifications techniques ou par les conditions d'exécution du marché.
Les procédures actuelles seraient remplacées par deux procédures principales, la procédure ouverte et la procédure dynamique, chacune avec ou sans négociation, complétées par une procédure d'innovation. Les plateformes nationales de marchés publics électroniques seraient interconnectées au moyen d'un réseau d'interopérabilité à l'échelle de l'Union, qui permettrait l'échange d'informations entre les pouvoirs adjudicateurs et les opérateurs économiques. La proposition prévoit également la création d'un service électronique de vérification de l'éligibilité des opérateurs, fondé sur des outils numériques d'identification et de vérification des données des sociétés, grâce auquel les documents et informations nécessaires à la participation aux procédures de passation de marchés pourraient être fournis une seule fois et réutilisés.
4. Le calendrier : ce qui se passera d'ici à l'application
Le texte peut être modifié de manière significative au Parlement européen et au Conseil. La feuille de route « One Europe, One Market » du 24 avril 2026 fixe comme objectif la conclusion des négociations au dernier trimestre 2027. Le règlement entrerait en vigueur le vingtième jour suivant sa publication au Journal officiel de l'Union européenne et s'appliquerait deux ans plus tard.
Vous préparez une procédure à laquelle des soumissionnaires hors UE peuvent participer, ou vous envisagez de déposer une offre en Roumanie ? Nous analysons les documents de la consultation et le régime applicable.
5. Les règles qui s'appliquent déjà aux soumissionnaires hors UE
5.1. Les arrêts Kolin et CRRC Qingdao Sifang
Par son arrêt du 22 octobre 2024, rendu dans l'affaire C-652/22 Kolin, relative à un appel d'offres ferroviaire en Croatie, la CJUE a jugé qu'un opérateur économique d'un pays n'ayant pas conclu avec l'UE d'accord garantissant un accès égal et réciproque aux marchés publics, en l'espèce la Turquie, ne peut pas invoquer la directive 2014/25/UE pour contester l'attribution du marché. L'accès de ces opérateurs relève de la compétence exclusive de l'Union en matière de politique commerciale commune. En l'absence d'acte de l'Union, le pouvoir adjudicateur apprécie au cas par cas s'il les admet à la procédure, et leur recours est examiné uniquement au regard du droit national.
L'arrêt du 13 mars 2025, rendu dans l'affaire C-266/22 CRRC Qingdao Sifang, concerne directement la Roumanie. L'Autorité roumaine pour la réforme ferroviaire (ARF) avait exclu un consortium mené par une société chinoise d'une procédure d'acquisition de 20 trains, sur le fondement de la définition de l'opérateur économique figurant dans la loi n° 98/2016, telle que modifiée par l'ordonnance d'urgence du Gouvernement (O.U.G.) n° 25/2021. La Cour a jugé qu'un État membre ne peut pas imposer, par une loi nationale, l'exclusion des opérateurs de pays sans accord. Le pouvoir adjudicateur décide toutefois s'il les admet et peut prévoir dans les documents de la consultation un régime différencié, par exemple un ajustement de la notation.
5.2. L'instrument relatif aux marchés publics internationaux (IPI / IMPI)
Le règlement (UE) 2022/1031 permet à la Commission d'adopter des mesures à l'encontre des pays tiers qui restreignent l'accès des opérateurs de l'UE à leurs marchés publics. Ces mesures consistent en un ajustement de la notation ou en l'exclusion des offres et visent les marchés d'une valeur d'au moins 15 millions d'euros (travaux et concessions) et, respectivement, de 5 millions d'euros (fournitures et services). La première mesure, le règlement d'exécution (UE) 2025/1197, applicable depuis le 30 juin 2025, exclut les opérateurs d'origine chinoise des procédures portant sur des dispositifs médicaux d'une valeur d'au moins 5 millions d'euros, et les produits d'origine chinoise ne peuvent pas dépasser 50 % de la valeur du marché.
5.3. Le règlement relatif aux subventions étrangères (FSR)
En vertu du règlement (UE) 2022/2560, le soumissionnaire doit notifier les contributions financières étrangères lorsque la valeur estimée du marché est d'au moins 250 millions d'euros (ou que les lots pour lesquels il soumissionne totalisent au moins 125 millions d'euros) et que son groupe, avec ses principaux sous-traitants et fournisseurs, a reçu au cours des trois dernières années au moins 4 millions d'euros d'un même pays tiers. En deçà du second seuil, une déclaration est déposée. Le marché ne peut pas être attribué tant que la Commission examine la notification (20 jours ouvrables pour l'examen préliminaire, 110 jours ouvrables pour l'enquête approfondie). L'omission de la notification peut être sanctionnée par une amende pouvant atteindre 10 % du chiffre d'affaires du groupe.
6. Recommandations pratiques
Pour les pouvoirs adjudicateurs roumains
- Déterminez dès la phase de préparation si vous admettez des soumissionnaires d'États n'ayant pas conclu d'accord avec l'UE dans le domaine des marchés publics et quel régime vous leur appliquez, en le précisant clairement dans les documents de la consultation.
- Pour les procédures d'acquisition de dispositifs médicaux relevant des codes CPV visés par le règlement d'exécution (UE) 2025/1197 et d'une valeur estimée d'au moins 5 millions d'euros hors TVA, vérifiez l'application de la mesure IPI.
- Dans les procédures d'au moins 250 millions d'euros, prévoyez dans le calendrier la période d'examen de la Commission au titre du FSR.
- Revoyez la pondération des critères de qualité dans vos modèles de documents de la consultation, compte tenu du seuil de 30 % proposé.
Pour les soumissionnaires hors UE (notamment de Turquie et de Chine)
- Vérifiez si votre État d'origine est partie au GPA ou a conclu avec l'UE un accord couvrant le marché concerné ; la Turquie et la Chine ne sont pas parties au GPA.
- Lisez attentivement les documents de la consultation : le pouvoir adjudicateur peut limiter la participation ou prévoir un régime différencié.
- Vérifiez l'origine des produits et des sous-traitants, déjà pertinente pour les mesures IPI.
- Calculez à l'avance les contributions financières étrangères reçues par le groupe, ainsi que par les principaux sous-traitants et fournisseurs participant à l'offre, afin de savoir si vous êtes tenu de déposer une notification ou une déclaration FSR.
Questions fréquentes
Le Public Procurement Act s'applique-t-il déjà ?
Non. Il s'agit d'une proposition en cours de procédure législative. S'il est adopté, il s'appliquera automatiquement, dans tous les États membres, deux ans après son entrée en vigueur.
Un pouvoir adjudicateur roumain peut-il aujourd'hui exclure un soumissionnaire turc ?
Oui. Conformément aux arrêts Kolin et CRRC Qingdao Sifang, le pouvoir adjudicateur peut décider au cas par cas s'il admet les soumissionnaires d'États n'ayant pas conclu d'accord avec l'UE dans le domaine des marchés publics, et cette décision doit ressortir des documents de la consultation. Une règle nationale imposant l'exclusion automatique ne peut pas être appliquée.
La préférence européenne sera-t-elle obligatoire ?
Dans la version proposée, son application relève, en règle générale, du choix du pouvoir adjudicateur. La Commission pourrait la rendre obligatoire par voie d'actes délégués, uniquement à l'égard des opérateurs et produits non couverts et lorsque cela est dans l'intérêt de l'Union, et certains actes sectoriels peuvent imposer leurs propres règles.
Les soumissionnaires de l'UE sont-ils concernés par le FSR ?
Oui. L'obligation de notification dépend des contributions financières reçues d'États tiers, quel que soit le siège du soumissionnaire, dès lors que les seuils sont atteints.
Adesman & Asociații assiste des pouvoirs adjudicateurs et des opérateurs économiques de Roumanie et de pays extérieurs à l'Union dans la préparation et le déroulement des procédures de passation de marchés, dans l'analyse du régime applicable aux soumissionnaires de pays tiers et dans les contestations devant le Conseil national de règlement des contestations (CNSC) et les juridictions. Découvrez notre pratique en matière de marchés publics et partenariats public-privé.
Vous souhaitez savoir quelles règles s'appliquent à votre offre ou à la procédure que vous organisez ? Échangez avec notre équipe marchés publics.
Le présent document a un caractère exclusivement informatif et général et ne constitue pas un conseil juridique. La proposition de règlement peut être modifiée au cours de la procédure législative, et le régime applicable doit être analysé en fonction de la situation concrète et de la législation en vigueur à la date de l'analyse.
