Avrupa Komisyonu, 9 Eylül 2026 tarihinde “Public Procurement Act” olarak bilinen Kamu Sözleşmeleri ve İmtiyazlar Tüzüğü teklifini (COM(2026) 590, 2026/0265(COD) sayılı usul) sunmuştur. Teklifin, 2014/23/AB, 2014/24/AB ve 2014/25/AB sayılı Direktifleri yürürlükten kaldırması ve bunların yerine tüm üye devletlerde doğrudan uygulanabilir tek bir tüzük getirmesi öngörülmektedir. Bugün kamu ihaleleri hakkında 98/2016 sayılı Kanun, sektörel ihaleler hakkında 99/2016 sayılı Kanun ve yapım işleri ile hizmet imtiyazları hakkında 100/2016 sayılı Kanun'da yer alan kuralların büyük bölümünün doğrudan Birlik hukuku ile belirlenmesi söz konusu olacaktır.
En çok tartışılan unsur Avrupa tercihidir: idareler, katılımı AB'den ve uluslararası anlaşmalarla “kapsanan” ülkelerden gelen isteklilerle sınırlayabilecek, ürünlerin belirli bir menşeden olmasını isteyebilecek veya değerlendirmede avantaj tanıyabilecektir. Teklif henüz kabul edilmemiştir; ancak Türkiye veya Çin gibi AB ile kamu alımları alanında anlaşması bulunmayan devletlerden gelen istekliler, Avrupa Birliği Adalet Divanı'nın (ABAD) son içtihadı nedeniyle zaten daha zayıf bir konumdadır.
1. Neden 2014 direktifleri yerine bir tüzük
Teklif, 2014/24/AB sayılı Direktif (klasik kamu alımları), 2014/25/AB sayılı Direktif (kamu hizmeti sektörleri) ve 2014/23/AB sayılı Direktif'ten (imtiyazlar) oluşan mevcut çerçeveyi tek bir tüzükle değiştirmektedir. 2009/81/AT sayılı Direktif ile düzenlenen savunma ve güvenlik alanındaki alımlar teklifin kapsamı dışında kalmaktadır.
Tüzük, iç hukuka aktarılmasına gerek olmaksızın doğrudan uygulanır; böylece ekonomik operatörlere tüm üye devletlerde aynı kuralların uygulanması öngörülmektedir. Önerilen uygulama eşikleri mevcut eşiklere karşılık gelmektedir: yapım işleri ve imtiyazlar için 5.404.000 avro, merkezi hükümet idareleri tarafından satın alınan mal ve hizmetler için 140.000 avro, diğer ihaleyi yapan idareler için 216.000 avro ve kamu hizmeti sektörlerindeki ihaleyi yapan kuruluşlar tarafından satın alınan mal ve hizmetler için 432.000 avro (teklifin 2. maddesi).
2. Avrupa tercihi nasıl işleyecek
2.1. Üç ekonomik operatör kategorisi
Teklif, Birlik operatörleri ve ürünleri, “kapsanan” operatörler ve ürünler ile kapsanmayan üçüncü ülkelerden gelenler arasında ayrım yapmaktadır. Bir üçüncü ülke operatörü, devleti Dünya Ticaret Örgütü Kamu Alımları Anlaşması'na (GPA) taraf olduğunda veya AB ile kamu alımlarına ilişkin taahhütler içeren bir ticaret anlaşması ya da gümrük birliği anlaşması bulunduğunda ve somut alım AB'nin söz konusu anlaşma kapsamında üstlendiği taahhütlere girdiğinde “kapsanan” operatördür (70. madde). AB ile Türkiye arasındaki gümrük birliği bu tür taahhütler içermemektedir; bu nedenle Türk operatörler kapsanmayan operatör olarak kalmaktadır. 32 numaralı gerekçeye göre bu statü her ihale usulü için ayrı ayrı belirlenir.
33 numaralı gerekçe, ABAD'ın Kolin ve CRRC Qingdao Sifang davalarındaki içtihadını yansıtarak, Birliğin kamu alımları mevzuatından doğan hak ve ilkelerin, Birliğin uluslararası taahhütleri uyarınca kapsam dahilinde olmayan üçüncü ülkelerden gelen ekonomik operatörlere, mallara, hizmetlere veya yapım işlerine teşmil edilmediğini belirtmektedir.
2.2. İdarenin kullanabileceği araçlar
Teklifin 73. maddesine göre ihaleyi yapan idare, bunu ihale dokümanlarında belirtmek kaydıyla:
- katılımı, alt yükleniciler bakımından da dahil olmak üzere, AB operatörleri ve kapsanan operatörlerle sınırlayabilecek;
- ürünlerin tamamen veya belirli bir oranda AB menşeli veya kapsanan bir ülke menşeli olmasını isteyebilecek;
- AB veya kapsanan menşeli değerin teklifin tahmini değerinin yarısından az olduğu teklifleri reddedebilecek;
- AB veya kapsanan tekliflere değerlendirmede fiyat indirimi veya ek puan tanıyabilecektir; bu düzeltme, sözleşme uyarınca fiilen ödenen fiyatı etkilemeyecektir.
Menşe kurallarının, gümrük kurallarına ve Uluslararası Kamu Alımları Aracına ilişkin (AB) 2022/1031 sayılı Tüzük'teki ilkelere dayanılarak tüzük tarafından yeknesak biçimde belirlenmesi öngörülmektedir (35 numaralı gerekçe). Komisyon ayrıca bu statünün doğrulanması için çevrimiçi bir araç duyurmuştur.
2.3. Zorunlu hâle getirilebilecek isteğe bağlı tercih
Kural olarak, tercihin uygulanmasının ihaleyi yapan idarenin takdirine bırakılması öngörülmektedir. Ancak Komisyon, yalnızca kapsanmayan operatörler ve ürünler bakımından ve Birliğin çıkarına olması hâlinde, yetki devrine dayanan tasarruflarla bunu zorunlu hâle getirebilecek (75. madde); sektörel tasarruflar ise kendi tercih kurallarını öngörebilir (35 numaralı gerekçe kritik ilaçları örnek olarak vermektedir). 34 numaralı gerekçe, Birliğin çıkarını demiryolu taşımacılığı ve gemi inşası gibi sektörler üzerinden örneklendirmektedir. Teklif kapalı bir ürün veya sektör listesi içermemekte olup tercih, diğerlerinin yanı sıra acil durumlarda veya makul bir alternatif bulunmadığında uygulanmayabilecektir. Daha açık ifadeyle 76. madde, ihaleyi yapan idarenin bu şartları uygulamamaya karar verebileceği dört durum öngörmektedir: sözleşmenin 48. madde (acil durum ve kriz) kapsamına girmesi, ihtiyaç duyulan ürün veya hizmetlerin bir AB operatörü veya kapsanan operatör tarafından sağlanamaması ve makul bir alternatifin bulunmaması, uygun teklif sunulmamış olması veya tercihin uygulanmasının orantısız maliyetlere yol açacak olması.
3. Kalite, sadeleştirme ve dijitalleşme
En iyi fiyat-kalite oranına dayalı ihalenin genel kural hâline gelmesi öngörülmektedir. 98. maddenin (4). fıkrasına göre kalite kriterlerinin puanlamadaki ağırlığı en az , yoğun işgücü gerektiren sözleşmelerde ise en az olmalıdır. 98. maddenin (5). fıkrasına göre idare, bu ağırlıklardan ancak kalitenin teknik şartnameler veya sözleşmenin ifa koşulları aracılığıyla nasıl sağlandığını açıklaması hâlinde sapabilecektir.
Mevcut ihale usullerinin yerini, her ikisi de pazarlıklı veya pazarlıksız yürütülebilen iki ana usulün, yani açık usul ile dinamik usulün alması ve bunların bir inovasyon usulüyle tamamlanması öngörülmektedir. Ulusal elektronik ihale platformlarının, ihaleyi yapan idareler ile ekonomik operatörler arasında bilgi alışverişine imkân verecek Birlik düzeyinde bir birlikte çalışabilirlik ağı aracılığıyla birbirine bağlanması planlanmaktadır. Teklif ayrıca, şirket verilerinin tanımlanmasına ve doğrulanmasına yönelik dijital araçlara dayanan ve ihale usullerine katılım için gerekli belge ve bilgilerin yalnızca bir kez sunulup yeniden kullanılabileceği bir operatör uygunluğu doğrulama elektronik hizmetinin oluşturulmasını öngörmektedir.
4. Takvim: bugünden uygulamaya kadar neler olacak
Metin, Avrupa Parlamentosu'nda ve Konsey'de önemli ölçüde değiştirilebilir. 24 Nisan 2026 tarihli “One Europe, One Market” yol haritası, müzakerelerin 2027 yılının son çeyreğinde tamamlanmasını hedef olarak belirlemektedir. Tüzüğün, Avrupa Birliği Resmî Gazetesi'nde yayımlanmasından 20 gün sonra yürürlüğe girmesi ve bundan iki yıl sonra uygulanmaya başlaması öngörülmektedir.
AB dışından isteklilerin katılabileceği bir ihale usulü mü hazırlıyorsunuz veya Romanya'da teklif vermeyi mi planlıyorsunuz? İhale dokümanlarını ve uygulanacak rejimi analiz ediyoruz.
5. AB dışındaki isteklilere halihazırda uygulanan kurallar
5.1. Kolin ve CRRC Qingdao Sifang kararları
ABAD, Hırvatistan'daki bir demiryolu ihalesine ilişkin C-652/22 sayılı Kolin davasında verdiği 22 Ekim 2024 tarihli kararla, AB ile kamu alımlarına eşit ve karşılıklı erişimi güvence altına alan bir anlaşma akdetmemiş bir ülkeden (somut olayda Türkiye) gelen bir ekonomik operatörün, sözleşmenin ihalesine itiraz etmek için 2014/25/AB sayılı Direktif'e dayanamayacağına hükmetmiştir. Bu operatörlerin erişimi, ortak ticaret politikası alanında Birliğin münhasır yetkisine girmektedir. Bir AB tasarrufu bulunmadığı sürece ihaleyi yapan idare, bu operatörleri ihale usulüne kabul edip etmeyeceğini her somut olayda ayrı ayrı değerlendirir ve bunların itirazları yalnızca ulusal hukuk temelinde incelenir.
C-266/22 sayılı CRRC Qingdao Sifang davasında verilen 13 Mart 2025 tarihli karar doğrudan Romanya'yı ilgilendirmektedir. Romanya Demiryolu Reform Kurumu (ARF), 25/2021 sayılı Hükümet Acil Durum Kararnamesi (O.U.G.) ile değiştirilmiş 98/2016 sayılı Kanun'daki ekonomik operatör tanımına dayanarak, bir Çin şirketinin liderliğindeki bir konsorsiyumu 20 trenin satın alınmasına ilişkin bir ihale usulünden çıkarmıştı. Divan, bir üye devletin ulusal bir kanunla, anlaşması bulunmayan ülkelerden gelen operatörlerin ihale dışı bırakılmasını öngöremeyeceğine hükmetmiştir. Bununla birlikte, bu operatörleri kabul edip etmeyeceğine ihaleyi yapan idare karar verir ve ihale dokümanlarında, örneğin puan düzeltmesi gibi, farklılaştırılmış bir rejim öngörebilir.
5.2. Uluslararası Kamu Alımları Aracı (IPI)
(AB) 2022/1031 sayılı Tüzük, Komisyon'a, AB operatörlerinin kendi kamu alımlarına erişimini kısıtlayan üçüncü ülkelere karşı tedbir alma imkânı vermektedir. Tedbirler, puan düzeltmesi veya tekliflerin dışlanması şeklindedir ve değeri en az 15 milyon avro (yapım işleri ve imtiyazlar) ile en az 5 milyon avro (mal ve hizmetler) olan sözleşmeleri kapsar. İlk tedbir olan ve 30 Haziran 2025'ten itibaren uygulanan (AB) 2025/1197 sayılı Uygulama Tüzüğü, değeri en az 5 milyon avro olan tıbbi cihaz ihale usullerinden Çin menşeli operatörleri dışlamakta olup Çin menşeli ürünler sözleşme değerinin 'sini aşamaz.
5.3. Yabancı Sübvansiyonlar Tüzüğü (FSR)
(AB) 2022/2560 sayılı Tüzük uyarınca istekli, sözleşmenin tahmini değeri en az 250 milyon avro olduğunda (veya teklif verdiği kısımların toplamı en az 125 milyon avro olduğunda) ve grubu, ana alt yükleniciler ve tedarikçilerle birlikte son üç yılda aynı üçüncü ülkeden en az 4 milyon avro almışsa yabancı mali katkıları bildirmek zorundadır. İkinci eşiğin altında beyan sunulur. Komisyon bildirimi incelediği sürece sözleşme ihale edilemez (ön inceleme için 20 iş günü, derinlemesine soruşturma için 110 iş günü). Bildirimde bulunulmaması, grubun cirosunun 'una kadar para cezası ile yaptırıma bağlanabilir.
6. Pratik öneriler
Romanya'daki ihaleyi yapan idareler için
- Hazırlık aşamasından itibaren, AB ile kamu alımları alanında anlaşması bulunmayan devletlerden gelen isteklileri kabul edip etmeyeceğinizi ve bunlara hangi rejimi uygulayacağınızı belirleyin ve bu hususları ihale dokümanlarında açıkça belirtin.
- (AB) 2025/1197 sayılı Uygulama Tüzüğü'nde öngörülen CPV kodlarına giren ve KDV (TVA) hariç tahmini değeri en az 5 milyon avro olan tıbbi cihaz alımı ihale usullerinde IPI tedbirinin uygulanmasını kontrol edin.
- En az 250 milyon avroluk ihale usullerinde, Komisyon'un FSR kapsamındaki inceleme süresini takvime dahil edin.
- Önerilen eşiğini dikkate alarak doküman şablonlarındaki kalite faktörlerinin ağırlığını gözden geçirin.
AB dışındaki istekliler için (Türkiye ve Çin dahil)
- Menşe ülkenin GPA'ya taraf olup olmadığını veya AB ile ilgili alımı kapsayan bir anlaşması bulunup bulunmadığını kontrol edin; Türkiye ve Çin GPA'ya taraf değildir.
- İhale dokümanlarını dikkatle okuyun: idare katılımı sınırlayabilir veya farklılaştırılmış bir rejim öngörebilir.
- IPI tedbirleri bakımından halihazırda önem taşıyan ürün ve alt yüklenici menşeini kontrol edin.
- FSR kapsamında bildirim veya beyanda bulunmanız gerekip gerekmediğini bilmek için grubun ve teklifte yer alan ana alt yüklenici ve tedarikçilerin aldığı yabancı mali katkıları zamanında hesaplayın.
Sıkça sorulan sorular
Public Procurement Act halihazırda uygulanıyor mu?
Hayır. Yasama sürecinde olan bir tekliftir. Kabul edilirse, yürürlüğe girmesinden iki yıl sonra tüm üye devletlerde otomatik olarak uygulanacaktır.
Romanya'daki bir ihaleyi yapan idare bugün Türkiye'den bir istekliyi ihale dışı bırakabilir mi?
Evet, Kolin ve CRRC Qingdao Sifang kararlarına göre idare, AB ile kamu alımları alanında anlaşması bulunmayan devletlerden gelen isteklileri kabul edip etmeyeceğine her somut olayda ayrı ayrı karar verebilir ve bu karar ihale dokümanlarından anlaşılmalıdır. Otomatik ihale dışı bırakmayı öngören bir ulusal düzenleme uygulanamaz.
Avrupa tercihi zorunlu olacak mı?
Önerilen hâliyle tercihin uygulanması, kural olarak ihaleyi yapan idarenin seçimine bağlıdır. Komisyon, yalnızca kapsanmayan operatörler ve ürünler bakımından ve Birliğin çıkarına olması hâlinde, yetki devrine dayanan tasarruflarla bunu zorunlu hâle getirebilecek; bazı sektörel tasarruflar ise kendi kurallarını öngörebilir.
AB'deki istekliler FSR'den etkilenir mi?
Evet. Eşiklere ulaşılması hâlinde bildirim yükümlülüğü, isteklinin merkezinden bağımsız olarak üçüncü devletlerden alınan mali katkılara bağlıdır.
Adesman & Asociații, Romanya'daki ve Birlik dışındaki ihaleyi yapan idarelere ve ekonomik operatörlere ihale usullerinin hazırlanması ve yürütülmesinde, üçüncü ülke isteklilerine uygulanacak rejimin analizinde ve Ulusal İtirazları Çözüm Konseyi (CNSC) önündeki itirazlarda ve mahkeme süreçlerinde destek vermektedir. Kamu ihaleleri ve kamu-özel ortaklıkları alanındaki uygulamamız hakkında daha fazla bilgi edinin.
Teklifinize veya düzenlediğiniz ihale usulüne hangi kuralların uygulandığını öğrenmek ister misiniz? Kamu ihaleleri ekibimizle görüşün.
Bu içerik yalnızca genel bilgilendirme amaçlıdır ve hukuki danışmanlık niteliği taşımaz. Tüzük teklifi yasama sürecinde değiştirilebilir; uygulanacak rejim, somut duruma ve analiz tarihinde yürürlükte olan mevzuata göre değerlendirilmelidir.
