Il 9 settembre 2026 la Commissione europea ha presentato la proposta di regolamento sugli appalti pubblici e sulle concessioni, nota come “Public Procurement Act” (COM(2026) 590, procedura 2026/0265(COD)). La proposta abrogherebbe le direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, sostituendole con un unico regolamento, direttamente applicabile in tutti gli Stati membri. Gran parte delle norme oggi contenute nella Legge n. 98/2016 sugli appalti pubblici, nella Legge n. 99/2016 sugli appalti settoriali e nella Legge n. 100/2016 sulle concessioni di lavori e di servizi sarebbe stabilita direttamente dal diritto dell'Unione.

L'elemento più discusso è la preferenza europea: le amministrazioni potrebbero limitare la partecipazione agli offerenti dell'UE e dei paesi “coperti” da accordi internazionali, potrebbero richiedere una determinata origine dei prodotti o potrebbero concedere vantaggi in sede di valutazione. La proposta non è ancora stata adottata, ma gli offerenti di Stati che non hanno concluso con l'UE un accordo in materia di appalti, come la Turchia o la Cina, si trovano già in una posizione più debole a seguito della recente giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE).

1. Perché un regolamento al posto delle direttive del 2014

La proposta sostituisce l'attuale quadro, costituito dalla direttiva 2014/24/UE (appalti pubblici nei settori ordinari), dalla direttiva 2014/25/UE (settori speciali) e dalla direttiva 2014/23/UE (concessioni), con un regolamento unico. Gli appalti nei settori della difesa e della sicurezza, disciplinati dalla direttiva 2009/81/CE, restano esclusi dalla proposta.

Un regolamento si applica direttamente, senza recepimento, cosicché agli operatori economici si applicherebbero le stesse norme in tutti gli Stati membri. Le soglie di applicazione proposte corrispondono a quelle attuali: 5.404.000 euro per i lavori e le concessioni, 140.000 euro per le forniture e i servizi aggiudicati dalle autorità governative centrali, 216.000 euro per le altre amministrazioni aggiudicatrici e 432.000 euro per le forniture e i servizi aggiudicati dagli enti aggiudicatori dei settori speciali (art. 2 della proposta).

2. Come funzionerebbe la preferenza europea

2.1. Tre categorie di operatori economici

La proposta distingue tra operatori e prodotti dell'Unione, operatori e prodotti “coperti” e quelli di paesi terzi non coperti. Un operatore di un paese terzo è “coperto” quando il suo Stato è parte dell'accordo sugli appalti pubblici dell'Organizzazione mondiale del commercio (GPA) o ha concluso con l'UE un accordo commerciale o un accordo di unione doganale che contiene impegni in materia di appalti pubblici, e l'appalto concreto rientra negli impegni assunti dall'UE in forza di tale accordo (art. 70). L'unione doganale tra l'UE e la Turchia non contiene tali impegni, pertanto gli operatori turchi restano non coperti. Secondo il considerando 32, lo status è determinato separatamente per ciascuna procedura.

Il considerando 33 riflette la giurisprudenza della CGUE nelle cause Kolin e CRRC Qingdao Sifang, precisando che i diritti e i principi derivanti dalla normativa dell'Unione in materia di appalti pubblici non si estendono agli operatori economici, ai beni, ai servizi o ai lavori provenienti da paesi terzi che non beneficiano di copertura in forza degli impegni internazionali dell'Unione.

2.2. Gli strumenti a disposizione dell'amministrazione

Ai sensi dell'art. 73 della proposta, l'amministrazione aggiudicatrice potrebbe, a condizione di indicarlo nei documenti di gara:

  • limitare la partecipazione agli operatori dell'UE e a quelli coperti, anche per quanto riguarda i subappaltatori;
  • richiedere che i prodotti siano, integralmente o in una determinata percentuale, originari dell'UE o di un paese coperto;
  • respingere le offerte in cui il valore di origine UE o coperta rappresenta meno della metà del valore stimato dell'offerta;
  • concedere alle offerte dell'UE o coperte una riduzione di prezzo o punti aggiuntivi in sede di valutazione, senza che tale adeguamento incida sul prezzo effettivamente pagato in forza del contratto.

Le regole di origine sarebbero stabilite in modo uniforme dal regolamento (considerando 35), sulla base delle norme doganali e dei principi del regolamento (UE) 2022/1031 relativo allo strumento per gli appalti internazionali. La Commissione ha inoltre annunciato uno strumento online per la verifica di tale status.

2.3. Preferenza facoltativa, con possibilità di imposizione

Di regola, l'applicazione della preferenza rimarrebbe a discrezione dell'amministrazione aggiudicatrice. La Commissione potrebbe tuttavia renderla obbligatoria mediante atti delegati, soltanto nei confronti degli operatori e dei prodotti non coperti e qualora ciò sia nell'interesse dell'Unione (art. 75), e gli atti settoriali possono imporre proprie regole di preferenza (il considerando 35 cita l'esempio dei medicinali critici). Il considerando 34 illustra l'interesse dell'Unione attraverso settori quali il trasporto ferroviario e la cantieristica navale. La proposta non contiene un elenco chiuso di prodotti o settori, e la preferenza potrebbe essere disapplicata, tra l'altro, in situazioni di urgenza o in assenza di un'alternativa ragionevole. Più precisamente, l'art. 76 prevede quattro situazioni in cui l'amministrazione aggiudicatrice può decidere di non applicare tali requisiti, ossia quando l'appalto rientra nell'ambito di applicazione dell'art. 48 (urgenza e crisi), quando i prodotti o i servizi necessari non possono essere forniti da un operatore dell'UE o coperto e non esiste un'alternativa ragionevole, quando non sono state presentate offerte adeguate o quando l'applicazione della preferenza comporterebbe costi sproporzionati.

3. Qualità, semplificazione e digitalizzazione

L'aggiudicazione sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo diventerebbe la regola generale. Ai sensi dell'art. 98, paragrafo 4, i criteri qualitativi dovrebbero pesare almeno il 30% del punteggio e almeno il 50% negli appalti ad alta intensità di manodopera. Ai sensi dell'art. 98, paragrafo 5, l'amministrazione potrebbe discostarsi da tali ponderazioni solo se spiega in che modo la qualità è garantita mediante le specifiche tecniche o le condizioni di esecuzione dell'appalto.

Le procedure attuali sarebbero sostituite da due procedure principali, la procedura aperta e la procedura dinamica, entrambe con o senza negoziazione, integrate da una procedura per l'innovazione. Le piattaforme nazionali di appalti elettronici sarebbero interconnesse mediante una rete di interoperabilità a livello dell'Unione, che consentirebbe lo scambio di informazioni tra amministrazioni aggiudicatrici e operatori economici. La proposta prevede inoltre la creazione di un servizio elettronico di verifica dell'ammissibilità degli operatori, basato su strumenti digitali di identificazione e di verifica dei dati societari, attraverso il quale i documenti e le informazioni necessari per partecipare alle procedure di appalto potrebbero essere forniti una sola volta e riutilizzati.

4. Il calendario: cosa accadrà da qui all'applicazione

Il testo può essere modificato in modo significativo dal Parlamento europeo e dal Consiglio. La tabella di marcia “One Europe, One Market” del 24 aprile 2026 fissa come obiettivo la conclusione dei negoziati nell'ultimo trimestre del 2027. Il regolamento entrerebbe in vigore venti giorni dopo la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea e si applicherebbe dopo ulteriori due anni.

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5. Le regole già applicabili agli offerenti extra UE

5.1. Le sentenze Kolin e CRRC Qingdao Sifang

Con la sentenza del 22 ottobre 2024, pronunciata nella causa C-652/22 Kolin, relativa a una gara ferroviaria in Croazia, la CGUE ha dichiarato che un operatore economico di un paese che non ha concluso con l'UE un accordo che garantisca un accesso paritario e reciproco agli appalti pubblici, nella specie la Turchia, non può invocare la direttiva 2014/25/UE per contestare l'aggiudicazione dell'appalto. L'accesso di tali operatori rientra nella competenza esclusiva dell'Unione in materia di politica commerciale comune. In assenza di un atto dell'UE, l'amministrazione aggiudicatrice valuta caso per caso se ammetterli alla procedura, e il loro ricorso è esaminato unicamente sulla base del diritto nazionale.

La sentenza del 13 marzo 2025, pronunciata nella causa C-266/22 CRRC Qingdao Sifang, riguarda direttamente la Romania. L'Autorità rumena per la riforma ferroviaria (ARF) aveva escluso un consorzio guidato da una società cinese da una procedura per l'acquisto di 20 treni, sulla base della definizione di operatore economico contenuta nella Legge n. 98/2016, come modificata dall'ordinanza d'urgenza del Governo (O.U.G.) n. 25/2021. La Corte ha affermato che uno Stato membro non può imporre, mediante una legge nazionale, l'esclusione degli operatori di paesi che non hanno concluso un accordo. L'amministrazione aggiudicatrice decide tuttavia se ammetterli e può prevedere nei documenti di gara un regime differenziato, ad esempio un adeguamento del punteggio.

5.2. Lo strumento per gli appalti internazionali (IPI)

Il regolamento (UE) 2022/1031 consente alla Commissione di adottare misure nei confronti dei paesi terzi che limitano l'accesso degli operatori dell'UE ai loro appalti. Le misure consistono in un adeguamento del punteggio o nell'esclusione delle offerte e riguardano gli appalti di valore pari o superiore a 15 milioni di euro (lavori e concessioni) e, rispettivamente, a 5 milioni di euro (forniture e servizi). La prima misura, il regolamento di esecuzione (UE) 2025/1197, applicabile dal 30 giugno 2025, esclude gli operatori di origine cinese dalle procedure relative a dispositivi medici di valore pari o superiore a 5 milioni di euro, e i prodotti di origine cinese non possono superare il 50% del valore del contratto.

5.3. Il regolamento relativo alle sovvenzioni estere (FSR)

Ai sensi del regolamento (UE) 2022/2560, l'offerente deve notificare i contributi finanziari esteri quando il valore stimato dell'appalto è pari o superiore a 250 milioni di euro (o i lotti per i quali presenta offerta ammontano complessivamente ad almeno 125 milioni di euro) e quando il suo gruppo, unitamente ai principali subappaltatori e fornitori, ha ricevuto negli ultimi tre anni almeno 4 milioni di euro dallo stesso paese terzo. Al di sotto della seconda soglia si presenta una dichiarazione. Il contratto non può essere aggiudicato finché la Commissione esamina la notifica (20 giorni lavorativi per l'esame preliminare, 110 giorni lavorativi per l'indagine approfondita). L'omessa notifica può essere sanzionata con un'ammenda fino al 10% del fatturato del gruppo.

6. Raccomandazioni pratiche

Per le amministrazioni aggiudicatrici in Romania

  • Stabilisca già in fase di preparazione se ammettere offerenti di Stati che non hanno concluso con l'UE un accordo in materia di appalti pubblici e quale regime applicare loro, indicando chiaramente tali aspetti nei documenti di gara.
  • Per le procedure di acquisto di dispositivi medici rientranti nei codici CPV previsti dal regolamento di esecuzione (UE) 2025/1197 e di valore stimato pari o superiore a 5 milioni di euro, IVA esclusa, verifichi l'applicazione della misura IPI.
  • Nelle procedure di valore pari o superiore a 250 milioni di euro, preveda nel cronoprogramma il periodo di esame della Commissione ai sensi del FSR.
  • Riveda la ponderazione dei fattori qualitativi nei modelli di documenti di gara, tenendo conto della soglia del 30% proposta.

Per gli offerenti extra UE (anche dalla Turchia e dalla Cina)

  • Verifichi se lo Stato di origine è parte del GPA o ha concluso con l'UE un accordo che copre l'appalto in questione; la Turchia e la Cina non sono parti del GPA.
  • Legga attentamente i documenti di gara: l'amministrazione può limitare la partecipazione o prevedere un regime differenziato.
  • Verifichi l'origine dei prodotti e dei subappaltatori, già rilevante per le misure IPI.
  • Calcoli per tempo i contributi finanziari esteri ricevuti dal gruppo, nonché dai principali subappaltatori e fornitori coinvolti nell'offerta, per sapere se è tenuto a una notifica o a una dichiarazione FSR.

Domande frequenti

Il Public Procurement Act è già applicabile?

No. Si tratta di una proposta in corso di procedura legislativa. Se sarà adottata, si applicherà automaticamente in tutti gli Stati membri due anni dopo l'entrata in vigore.

Un'amministrazione aggiudicatrice in Romania può oggi escludere un offerente dalla Turchia?

Sì, secondo le sentenze Kolin e CRRC Qingdao Sifang l'amministrazione può decidere caso per caso se ammettere gli offerenti di Stati che non hanno concluso con l'UE un accordo in materia di appalti, e la decisione deve risultare dai documenti di gara. Una norma nazionale che impone l'esclusione automatica non può essere applicata.

La preferenza europea sarà obbligatoria?

Nella versione proposta, la sua applicazione è, di regola, una facoltà dell'amministrazione aggiudicatrice. La Commissione potrebbe renderla obbligatoria mediante atti delegati, soltanto nei confronti degli operatori e dei prodotti non coperti e qualora ciò sia nell'interesse dell'Unione, e alcuni atti settoriali possono imporre proprie regole.

Gli offerenti dell'UE sono interessati dal FSR?

Sì. Se le soglie sono raggiunte, l'obbligo di notifica dipende dai contributi finanziari ricevuti da Stati terzi, indipendentemente dalla sede dell'offerente.

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Il presente materiale ha carattere esclusivamente informativo e generale e non costituisce consulenza legale. La proposta di regolamento può essere modificata nel corso dell'iter legislativo e il regime applicabile deve essere analizzato in funzione della situazione concreta e della normativa vigente alla data dell'analisi.