前提情形如下：开发商依据经地方议会批准的区域城市规划（PUZ）取得城市规划证明，支付设计费用并取得各项审批意见。在建筑许可证签发之前，PUZ丧失效力：或因其获批的期限届满，或因地方议会认定批准决议违法而将其撤回，或因行政诉讼法院将其撤销。此外，自2026年8月25日起，适用的法律已发生变化。关于《国土规划、城市规划与建筑法典》的第169/2026号法律（以下简称“《城市规划法典》”）已在2026年8月10日第661期《罗马尼亚官方公报》第一部分公布，并废止了关于国土规划与城市规划的第350/2001号法律以及关于建筑工程施工许可的第50/1991号法律。
罗马尼亚最高撤销与司法法院——法律问题释疑合议庭（以下简称“ÎCCJ”）于2026年9月21日作出第91号裁决（已在2026年11月3日第923期《罗马尼亚官方公报》第一部分公布），认定：即使批准决议随后因违法被撤回，对于已经启动的许可程序，城市规划文件的效力依法当然延续。根据《民事诉讼法典》第521条第（3）款，该裁决自在《官方公报》公布之日起对各级法院具有约束力。
该裁决解释的是第350/2001号法律第56条第（5）款及其实施细则第28条第（2）款。在裁决理由中，ÎCCJ还援引了第50/1991号法律第2条第（2¹）款，根据该款，许可程序自提交城市规划证明签发申请之时起启动。尽管上述法律文件已被《城市规划法典》废止，该裁决对于正在进行中的程序仍具有现实意义。要理解该裁决对具体项目意味着什么，必须区分三种情形：PUZ的撤回、法院对PUZ的撤销，以及《法典》过渡性规定的适用。
1. 撤回、撤销、过渡性规定：三个不同的问题
撤回与撤销PUZ批准决议引发的是同一问题：PUZ是否仍然发生效力，以及自何时起不再发生效力。《城市规划法典》的过渡性规定涉及的是另一个问题，即：正在进行中的许可程序（2026年8月25日之前启动）适用何种法律？这两个层面相互补充，但不应混淆，而须分别加以分析。
地方议会撤回PUZ
- 由谁决定：批准PUZ的地方议会以新的决议作出，通常是因为PUZ违反上级城市规划文件（例如总体城市规划（PUG））；
- 行为性质：PUZ批准决议属于规范性行政行为（ÎCCJ在为法律利益之上诉程序中作出的第12/2021号裁决）；发布机关不得请求法院撤销其自身制定的规范性行为（ÎCCJ第74/2023号裁决），因此所采用的途径是撤回；
- 效力：根据第91/2026号裁决，撤回不得溯及既往地消除已经为善意受益人产生的效力；因此，在PUZ有效期间启动的许可程序可以继续以该PUZ为依据进行。
法院撤销批准决议
- 由谁决定：行政诉讼法院，经权益受侵害的人或省长（prefect）起诉，行使合法性审查；规范性行政行为可随时被诉〔《行政诉讼法》（第554/2004号法律，以下简称“第554/2004号法律”）第11条第（4）款〕；
- 效力：撤销PUZ的终局判决具有普遍约束力，且仅对将来发生效力（第554/2004号法律第23条）；根据《城市规划法典》〔第361条第（7）款〕，PUZ被撤销后，现行PUG的规定直接适用；
- 已签发的城市规划证明和建筑许可证不会被自动撤销：根据CCR第208/2025号裁决，每一具体行政行为的合法性应逐案分析，并以其签发之日有效的法律为准；
- 第91/2026号裁决并不涉及此种情形；但受益人可基于两个理由援引其裁决理由。第一，ÎCCJ认定，城市规划文件的效力既可因期限届满而受影响，也可因撤回或撤销而受影响。第二，整个裁决结论建立在将CCR针对规范性行为的司法撤销所形成的推理mutatis mutandis适用于撤回领域的基础之上。
《城市规划法典》的过渡性规定
- 规定内容：确定2026年8月25日之前启动的许可程序所适用的法律；不调整PUZ的适用性；
- 规则：城市规划文件的编制、审核与批准程序，继续适用程序启动之日有效的法律，此前签发的城市规划证明继续有效（《城市规划法典》第582条）；
- 结果：对于依据第50/1991号法律启动的许可程序，第91/2026号裁决仍直接适用；对于此后启动的程序，适用《城市规划法典》关于PUZ批准及其效力的第76条。
2. ÎCCJ通过第91/2026号裁决作出了何种认定
本案由康斯坦察上诉法院提请，起因是一起关于主管机关拒绝为一栋由集体住宅和商业空间组成的建筑签发建筑许可证的纠纷的上诉审程序。城市规划证明于2020年10月依据地方议会批准的PUZ签发。该PUZ改变了区域用途，并设定了高于PUG的城市规划指标。受益人于2021年9月提交了建筑许可证签发申请。此后，经部分权益受侵害的人提出行政前置申诉，地方议会撤回了PUZ批准决议，认定该规划违反PUG和《城市规划总则》。地方法院（Tribunalul）驳回了开发商要求责令市长签发许可证的请求，认定该建筑违反PUG，在此情况下签发的许可证将可被撤销。
上诉法院提请ÎCCJ作出先决裁决，以解答以下法律问题：在许可程序启动之后、建筑许可证签发之前，地方机关以违法为由撤回城市规划文件批准行政行为的情形下，第350/2001号法律第56条第（5）款、其实施细则第28条第（2）款以及第50/1991号法律第2条第（2）款和第（2¹）款是否应解释为许可程序启动之日有效的城市规划文件的效力得以延长。
ÎCCJ作出肯定答复，认定：“即使在许可程序启动之后、建筑许可证签发之前，地方公共机关以违法为由撤回了城市规划文件批准行政行为，许可程序启动之日有效的城市规划文件的效力亦依法当然延续。”
裁决主文笼统地提及“城市规划文件”，因此该结论原则上不仅适用于PUZ，也适用于PUG和详细城市规划（PUD）。
3. 最高法院的推理
根据第350/2001号法律第56条第（5）款第（a）项，对于在有效期内已开始的投资项目，如在该期间内已依法启动许可程序，城市规划文件的效力依法当然延续至项目完成。ÎCCJ认定如下：
- “效力”这一概念是指行为产生法律效果的能力，该能力可因期限届满而终止，也可因撤销或撤回而终止；因此，该规范并不局限于PUZ期满的情形；
- 就参照时点而言，法律要求的是许可程序在城市规划文件有效期内启动，而非要求该文件在许可证签发之前一直有效；
- 许可程序具有整体性：始于城市规划证明签发申请（该证明确定不动产的技术制度），终于建筑许可证的签发；
- 事后认定的规范性行为违法，不能溯及既往地消除已为善意第三人产生的法律效果；ÎCCJ类推援引了宪法法院第208/2025号裁决及法不溯及既往原则；
- 该规范旨在保护正在进行中的投资，以及受益人对于在程序启动之日享有合法性推定的城市规划文件所产生的合理信赖。
4. 该裁决没有说明什么
该裁决的适用范围有限，不应高估其效果：
- ÎCCJ并未审查PUZ撤回的合法性，也未在本案中责令签发建筑许可证，而仅就提请的法律问题作出解答；
- 该裁决并不创设无条件取得许可的权利：签发机关仍须审查其他法定条件（完整的申请文件、审批意见与许可、土地权利）；
- 保护仅及于在城市规划文件有效期间已启动许可程序的项目；被撤回的PUZ不得再用于新项目；
- 该裁决涉及的是地方机关的撤回，行政诉讼法院撤销PUZ的情形未予定论，尽管该裁决的理由在此情形下亦可援引；
- 对于城市规划证明在撤回之前申请、但在撤回之后签发的情形，裁决亦未予定论，因为裁决主文以程序启动之日为准，支持效力延续，但部分裁决理由则以证明签发之日为准。
5. 许可程序何时启动
关键时点是许可程序的启动。根据第50/1991号法律第2条第（2¹）款，建筑工程施工许可程序自提交城市规划证明签发申请之时起启动。起决定作用的是该申请的提交日期，而非建筑许可证申请文件的提交日期。
在实践中，受益人必须能够证明其提交城市规划证明申请的日期，以及PUZ在该日期有效的事实。因此，主要证据是城市规划证明签发申请，及其在签发机关的登记编号和日期。PUZ批准决议及其公布日期，以及能够表明撤回发生在程序启动之后的撤回决议，亦有助于证明。
城市规划证明依据其签发之日有效的城市规划文件载明不动产的技术制度，因此整个程序均在该文件的规制下进行。在法律无明文规定的情况下，文件的事后撤回不能割裂程序，使其各个阶段适用不同的法律制度。
PUZ被撤回或撤销后，您的许可证签发申请遭到拒绝？我们将审查相关文件，并判断许可程序能否继续。
6. 法院撤销PUZ：证明和许可证将如何处理
ÎCCJ曾在第10/2015号裁决中认定，撤销规范性行政行为的判决，对依据该行为作出的具体行政行为亦发生效力，前提是后者在该判决公布之日正在进行中的诉讼中受到质疑。在多个PUZ被撤销后，这一解释被援引用于质疑依据这些PUZ签发的建筑许可证，包括正在施工的建筑物的许可证。
宪法法院在第208/2025号裁决中认定，按照ÎCCJ第10/2015号裁决所作解释的第554/2004号法律第23条违宪。宪法法院认为，具体行政行为的合法性应以其签发之日有效的法律为准进行评判，法院必须逐案分析。PUZ的撤销本身并不导致已签发许可证违法。
目前，《城市规划法典》确认，违反法律规定签发的许可证可由行政诉讼法院撤销〔第360条第（2）款〕，并允许法院应许可证持有人的请求并依据技术鉴定，在建筑物系按照适用的法律规定和城市规划规定建造且符合建筑质量基本要求的情况下，决定保留依据被撤销许可证建造的建筑物（第364条）。对于PUZ被撤销之日正在进行中的许可程序，《城市规划法典》没有明确规定。该法典仅规定，撤销后现行PUG的规定直接适用〔第361条第（7）款〕，以及在无正当理由的拒绝被司法撤销后，主管机关不得以城市规划文件的后续修改为由驳回新的申请〔第363条第（2）款〕。
7. 《城市规划法典》的过渡性规定
《城市规划法典》于2026年8月25日施行。对于其施行之日正在进行中的法律情形，主要由第582条加以规定：
- 在《城市规划法典》施行前启动的城市规划文件编制、审核与批准程序，继续适用程序启动之日有效的法律〔第582条第（1）款〕；启动日期是指据以启动程序的行政行为被告知第三人之日〔第582条第（6）款〕；
- 在《城市规划法典》施行前签发的城市规划证明继续有效，建筑许可证依据这些证明所要求的审批意见，按照证明签发之日有效的法律签发〔第582条第（4）款〕。
第582条并未明确规定依据第50/1991号法律启动的许可程序整体上仍适用该法，但这一结论源于tempus regit actum原则，并得到发展、公共工程与行政部（MDLPA）关于《城市规划法典》适用的说明的确认。根据MDLPA的说明，截至2026年8月24日（含当日）登记的所有申请，无论申请事项及程序阶段如何，均依据登记之日有效的法律处理，即第50/1991号法律、第350/2001号法律及其实施细则。
因此，对于2026年8月25日之前启动、依据按第50/1991号法律签发的城市规划证明以及按第350/2001号法律批准的城市规划文件进行的许可程序，第91/2026号裁决仍直接适用。引发向ÎCCJ提请的纠纷正属此种情形。
8. 《城市规划法典》对新项目的规定
在新规定下，许可程序同样始于申请城市规划证明（《城市规划法典》第249条）。
在旧规定（第50/1991号法律）下，城市规划证明被定义为信息性文件，一般不能脱离建筑许可证单独起诉。在《城市规划法典》下，城市规划证明成为具体行政行为，但仅为信息目的签发的证明除外。对新项目而言，这一特点意味着投资者面临额外风险，因为第三人可以直接对其提起诉讼。作为已进入民事流转的具体行政行为，城市规划证明不得再由签发机关撤回，而只能由法院撤销，且第三人只能在第554/2004号法律第11条规定的期限内对其提出质疑。
对于2026年8月25日之后启动的许可程序，《城市规划法典》延续了原第350/2001号法律第56条第（5）款的逻辑：
- PUZ的规定在被同级或上级城市规划文件更新或修改之前持续适用，对于在有效期内已启动许可程序的项目，PUZ的效力依法当然延续至项目实施完毕〔第76条第（10）款〕；
- 批准决议可以规定PUZ的有效期限；期限届满不影响在届满之日前已依法启动许可程序的投资项目〔第76条第（11）款和第（12）款〕；
- 一般而言，城市规划文件没有有限的有效期，而是在批准新的同级或上级修改性文件之前持续有效；地方机关每5年审查其是否仍符合实际（第109条）；
- PUZ被行政诉讼法院撤销的，现行PUG或受保护建成区PUZ的规定直接适用〔第361条第（7）款〕。
《城市规划法典》没有明确规定撤回PUZ批准决议对正在进行中的许可程序的影响。但第76条第（10）款的表述与原第56条第（5）款相近，ÎCCJ关于“效力”概念的含义、许可程序的整体性以及保护善意受益人的论证，原则上在《城市规划法典》下同样成立。司法撤销的情形则更不确定，对此《城市规划法典》第361条第（7）款规定直接适用现行PUG。主管机关可能援引该条款拒绝延续被撤销PUZ的效力，尽管该条款并未区分新程序与正在进行中的程序。
在《城市规划法典》下，PUD可依其特征属于规范性行为或具体行为〔第110条第（1）款〕。已进入民事流转的具体行政行为不得再被撤回，而只能应签发机关的请求，在一年期限内由法院撤销〔第554/2004号法律第1条第（6）款〕。
9. 三个实务示例
- 城市规划证明于2025年3月申请，地方议会于2026年5月撤回PUZ：程序仍适用旧法（《城市规划法典》第582条），第91/2026号裁决直接适用；撤回本身不构成拒绝签发建筑许可证的理由。
- PUZ于2026年被法院终局撤销，而2024年依据该PUZ签发的建筑许可证遭到邻居质疑：撤销仅对将来发生效力，法院以许可证签发之日有效的法律和城市规划文件为准审查其合法性（CCR第208/2025号裁决）。
- 城市规划证明于2026年10月在《城市规划法典》下申请，PUZ在许可证签发前被撤回：适用《城市规划法典》第76条第（10）款；在没有关于撤回的明确规定的情况下，受益人可援引第91/2026号裁决的推理。
10. 投资者可以采取的措施
- 从一开始就建立证据档案。保留您提交城市规划证明签发申请日期的证明，并核实该日期有效的是哪一份城市规划文件。
- 关注地方议会会议以及与据以签发证明的PUZ有关的诉讼，包括第三人或省长提起的撤销之诉。规范性行为可随时被诉〔第554/2004号法律第11条第（4）款〕，因此PUZ年代久远并不能排除风险。受益人可以提出辅助参加申请，支持主管机关，以维护PUZ的合法性。
- 核实城市规划证明及审批意见的有效期：PUZ效力的延续并不自动延长这些期限。如果证明过期，主管机关可能主张新的申请将启动新的程序，适用届时有效的城市规划文件。请尽早提交建筑工程许可申请，并在必要时及时申请延期。
- 如果您以PUZ被撤回为由被拒绝签发许可证，请在行政前置申诉中以及随后的行政诉讼中援引第91/2026号裁决。论证须审慎构建，因为主管机关将援引《城市规划法典》第361条第（7）款的规定。
- 如果PUZ被撤销后已签发的许可证遭到质疑，请援引CCR第208/2025号裁决（该裁决认定，规范性行为的撤销不自动影响依据其有效作出的具体行为），并视情况依据技术鉴定请求保留建筑物（《城市规划法典》第364条）。
- 如果PUZ被撤回，请评估对撤回决议提起诉讼是否适宜。撤回决议是一项独立的行政行为，可以通过行政诉讼途径提出质疑。
- 将风险转化为合同条款。在项目收购交易中，建议设置若干合同保护措施：关于PUZ合法性以及不存在诉讼或行政前置申诉的陈述与保证；将建筑许可证的签发作为停止条件；针对取得建筑许可证前PUZ被撤回或撤销情形的价格调整机制。
常见问题
撤回PUZ与撤销PUZ有何区别？
撤回由批准PUZ的地方议会自行以后续决议作出。撤销由行政诉讼法院应权益受侵害的人或省长的请求宣告，且仅对将来发生效力。ÎCCJ第91/2026号裁决涉及的是撤回。
ÎCCJ第91/2026号裁决规定了什么？
该裁决认定，如果在建筑许可证签发之前，地方机关以违法为由撤回城市规划文件的批准行为，许可程序启动时有效的城市规划文件的效力亦依法当然延续。该裁决自在2026年11月3日第923期《罗马尼亚官方公报》第一部分公布之日起对各级法院具有约束力。
PUZ被撤回后，我能否取得建筑许可证？
可以，前提是许可程序在PUZ有效期间已经启动，且满足其他法定条件。事后的撤回本身不构成拒绝理由。如果主管机关仍然拒绝，受益人可以提出行政前置申诉，随后援引第91/2026号裁决提起行政诉讼。
如果PUZ被法院撤销，建筑许可证将如何处理？
许可证不会被自动撤销。根据CCR第208/2025号裁决，许可证的合法性须以其签发之日有效的法律为准逐案分析。相关区域适用PUG的规定。如果许可证最终仍被撤销，法院可依据技术鉴定决定保留建筑物。
新《城市规划法典》施行后，该裁决是否适用？
该裁决直接适用于2026年8月25日之前启动的程序，这些程序仍适用旧法。对于此后启动的程序，《城市规划法典》载有关于PUZ效力依法当然延续的类似规则（第76条第（10）款）。因此，该裁决的推理原则上在新规定下同样适用，尽管《城市规划法典》并未明确规定撤回的效果。
Adesman & Asociații（阿德斯曼律师事务所）为投资者和开发商在建筑许可程序中，以及在涉及城市规划文件、城市规划证明和建筑许可证的行政诉讼中提供协助。关于城市规划证明和建筑许可证的新规则，您还可以阅读我们关于第169/2026号法律的分析。进一步了解我们的不动产、建筑与基础设施法业务。
您的项目因PUZ被撤回或撤销而受阻？欢迎与我们的不动产法团队沟通。
本文仅具一般性信息参考性质，不构成法律意见。适用的法律制度须结合各项目的具体情况以及分析之日有效的法律加以分析。
