2026年9月9日，欧盟委员会提出了关于公共合同和特许经营的条例提案，即“Public Procurement Act”（“公共采购法”）（COM(2026) 590，程序编号2026/0265(COD)）。该提案拟废止第2014/23/EU号、第2014/24/EU号和第2014/25/EU号指令，并以一部在所有成员国直接适用的单一条例取而代之。目前载于关于公共采购的第98/2016号法律、关于行业采购的第99/2016号法律以及关于工程特许经营和服务特许经营的第100/2016号法律中的大部分规则，届时将直接由欧盟法规定。
讨论最多的要素是欧洲优先：采购人将可以把参与限于欧盟投标人及受国际协定“涵盖”的国家的投标人，可以要求产品具有特定原产地，或可以在评审中给予优惠。该提案尚未通过，但根据欧洲联盟法院（CJUE）近期的判例，来自未与欧盟在采购领域订立协定的国家（例如土耳其或中国）的投标人已经处于较弱的地位。
1. 为何以条例取代2014年的各项指令
该提案以一部单一条例取代由第2014/24/EU号指令（传统公共采购）、第2014/25/EU号指令（公用事业部门）和第2014/23/EU号指令（特许经营）构成的现行框架。受第2009/81/EC号指令规制的国防和安全领域采购仍不在提案范围之内。
条例无需转化即直接适用，因此经济经营者在所有成员国将适用相同的规则。拟议的适用门槛与现行门槛一致：工程和特许经营为540.4万欧元，中央政府机关采购的产品和服务为14万欧元，其他采购人为21.6万欧元，公用事业部门的采购实体采购的产品和服务为43.2万欧元（提案第2条）。
2. 欧洲优先将如何运作
2.1. 三类经济经营者
该提案区分欧盟的经营者和产品、“受涵盖”的经营者和产品，以及来自不受涵盖第三国的经营者和产品。第三国经营者在下列情况下属于“受涵盖”：其所属国家是世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）的缔约方，或与欧盟订有包含公共采购承诺的贸易协定或关税同盟协定，且具体采购属于欧盟根据该协定所作承诺的范围（第70条）。欧盟与土耳其之间的关税同盟不包含此类承诺，因此土耳其经营者仍不受涵盖。根据序言第32段，该地位针对每一采购程序分别确定。
序言第33段反映了欧洲联盟法院在Kolin案和CRRC Qingdao Sifang案中的判例，明确指出源自欧盟公共采购立法的权利和原则不延及来自不受欧盟国际承诺涵盖的第三国的经济经营者、货物、服务或工程。
2.2. 采购人可使用的工具
根据提案第73条，采购人在采购文件中予以公告的前提下，将可以：
- 将参与限于欧盟经营者和受涵盖的经营者，包括在分包商方面；
- 要求产品全部或按一定比例原产于欧盟或受涵盖国家；
- 拒绝欧盟或受涵盖原产价值低于投标估算价值一半的投标；
- 在评审中给予欧盟或受涵盖的投标价格折减或额外加分，但该调整不影响根据合同实际支付的价格。
原产地规则将由条例统一规定（序言第35段），以海关规则和关于国际采购工具的(EU) 2022/1031号条例所载原则为基础。欧盟委员会还宣布将推出用于核查该地位的在线工具。
2.3. 可选择适用的优先，并可能被强制规定
原则上，是否适用优先将由采购人自行决定。但欧盟委员会可通过授权法令使其成为强制性要求（仅限于针对不受涵盖的经营者和产品，且以符合欧盟利益为前提，第75条），而行业法规可规定其各自的优先规则（序言第35段以关键药品为例）。序言第34段以铁路运输和造船等行业说明欧盟利益。提案并未包含封闭的产品或行业清单，且除其他情形外，在紧急情况下或不存在合理替代方案时，可以排除适用优先。具体而言，第76条规定了采购人可以决定不适用上述要求的四种情形，即：合同属于第48条（紧急情况和危机）的适用范围；所需产品或服务无法由欧盟或受涵盖的经营者提供且不存在合理替代方案；未提交适当的投标；或适用优先将导致不成比例的成本。
3. 质量、简化与数字化
以最佳性价比为基础授予合同将成为一般规则。根据第98条第4款，质量标准在评分中的权重应至少为30%，劳动密集型合同应至少为50%。根据第98条第5款，采购人只有在说明如何通过技术规格或合同履行条件确保质量的情况下，方可偏离上述权重。
现行程序将由两种主要程序取代，即公开程序和动态程序，两者均可附带或不附带谈判，并辅以创新程序。各国电子采购平台将通过欧盟层面的互操作性网络实现互联，从而使采购人与经济经营者之间能够交换信息。提案还规定设立经营者资格电子核验服务，该服务以数字身份识别和公司数据核验工具为基础，参与采购程序所需的文件和信息可通过该服务一次性提供并重复使用。
4. 时间表：从现在到开始适用期间将发生什么
文本可能在欧洲议会和理事会中被大幅修改。2026年4月24日发布的“One Europe, One Market”路线图将2027年第四季度结束谈判设定为目标。条例将于在《欧盟官方公报》公布后第20日生效，并在此后再过两年开始适用。
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5. 已适用于欧盟以外投标人的规则
5.1. Kolin案和CRRC Qingdao Sifang案判决
在2024年10月22日就涉及克罗地亚一项铁路招标的C-652/22 Kolin案作出的判决中，欧洲联盟法院认定，来自未与欧盟订立保障平等和互惠进入公共采购市场的协定的国家（本案中为土耳其）的经济经营者，不得援引第2014/25/EU号指令对合同授予提出投诉。此类经营者的准入属于欧盟在共同商业政策领域的专属权限。在欧盟未出台相关法令的情况下，由采购人逐案判断是否允许其参与程序，其投诉仅依据国内法进行审查。
2025年3月13日就C-266/22 CRRC Qingdao Sifang案作出的判决直接涉及罗马尼亚。罗马尼亚铁路改革局（ARF）曾依据经第25/2021号政府紧急法令（O.U.G.）修订的第98/2016号法律中关于经济经营者的定义，将一家由中国公司牵头的联合体排除在采购20列火车的程序之外。法院认定，成员国不得通过国内法律强制排除来自无协定国家的经营者。但采购人可以决定是否允许其参与，并可在采购文件中规定差别待遇制度，例如调整评分。
5.2. 国际采购工具（IPI）
(EU) 2022/1031号条例允许欧盟委员会对限制欧盟经营者进入其采购市场的第三国采取措施。措施包括调整评分或排除投标，适用于价值至少为1500万欧元（工程和特许经营）或500万欧元（产品和服务）的合同。首项措施，即自2025年6月30日起适用的(EU) 2025/1197号实施条例，将中国原产经营者排除在价值至少为500万欧元的医疗器械采购程序之外，且中国原产产品不得超过合同价值的50%。
5.3. 外国补贴条例（FSR）
根据(EU) 2022/2560号条例，当合同估算价值至少为2.5亿欧元（或其所投标段合计至少为1.25亿欧元），且其集团连同主要分包商和供应商在过去三年内从同一第三国获得至少400万欧元时，投标人必须申报外国财政资助。低于第二项门槛的，提交声明。在欧盟委员会审查申报期间（初步审查为20个工作日，深入调查为110个工作日），不得授予合同。未进行申报的，可被处以最高为集团营业额10%的罚款。
6. 实务建议
致罗马尼亚采购人
- 请在准备阶段即确定是否允许来自未与欧盟在公共采购领域订立协定的国家的投标人参与以及对其适用何种制度，并在采购文件中明确载明。
- 对于属于(EU) 2025/1197号实施条例所列CPV代码、估算价值（不含增值税（TVA））至少为500万欧元的医疗器械采购程序，请核查IPI措施的适用情况。
- 在价值至少为2.5亿欧元的程序中，请在时间表中预留欧盟委员会根据FSR进行审查的期间。
- 鉴于拟议的30%门槛，请复核采购文件范本中质量因素的权重。
致欧盟以外投标人（包括来自土耳其和中国的投标人）
- 请核查原籍国是否为GPA缔约方，或是否与欧盟订有涵盖相关采购的协定；土耳其和中国均非GPA缔约方。
- 请仔细阅读采购文件：采购人可以限制参与或规定差别待遇制度。
- 请核查产品和分包商的原产地，这对IPI措施已具有相关性。
- 请及早计算集团以及参与投标的主要分包商和供应商所获得的外国财政资助，以确定是否需要进行FSR申报或提交FSR声明。
常见问题
Public Procurement Act是否已经适用？
否。这是一项正处于立法程序中的提案。如获通过，将自生效之日起两年后在所有成员国自动适用。
罗马尼亚的采购人目前能否排除来自土耳其的投标人？
能。根据Kolin案和CRRC Qingdao Sifang案判决，采购人可以逐案决定是否允许来自未与欧盟在采购领域订立协定的国家的投标人参与，且该决定必须体现在采购文件中。强制要求自动排除的国内规定不得适用。
欧洲优先是否将成为强制性要求？
按照提案文本，原则上是否适用由采购人选择。欧盟委员会可通过授权法令使其成为强制性要求（仅限于针对不受涵盖的经营者和产品，且以符合欧盟利益为前提），部分行业法规也可规定其各自的规则。
欧盟投标人是否受FSR影响？
是。如达到门槛，申报义务取决于从第三国获得的财政资助，而与投标人的住所地无关。
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本材料仅具一般性参考性质，不构成法律意见。条例提案在立法过程中可能被修改，适用的法律制度须根据具体情况以及分析之日有效的法律进行分析。
