Am 9. September 2026 hat die Europäische Kommission den Vorschlag für eine Verordnung über öffentliche Aufträge und Konzessionen vorgelegt, bekannt als „Public Procurement Act“ (COM(2026) 590, Verfahren 2026/0265(COD)). Der Vorschlag würde die Richtlinien 2014/23/EU, 2014/24/EU und 2014/25/EU aufheben und durch eine einzige, in allen Mitgliedstaaten unmittelbar geltende Verordnung ersetzen. Ein Großteil der Vorschriften, die heute im Gesetz Nr. 98/2016 über das öffentliche Beschaffungswesen, im Gesetz Nr. 99/2016 über die Sektorenauftragsvergabe und im Gesetz Nr. 100/2016 über Bau- und Dienstleistungskonzessionen enthalten sind, würde unmittelbar durch das Unionsrecht festgelegt.
Am meisten diskutiert wird die europäische Präferenz: Öffentliche Auftraggeber könnten die Teilnahme auf Bieter aus der EU und aus Ländern beschränken, die von internationalen Übereinkünften „erfasst“ sind, eine bestimmte Herkunft der Waren verlangen oder bei der Bewertung Vorteile gewähren. Der Vorschlag ist noch nicht angenommen, doch Bieter aus Staaten ohne Beschaffungsabkommen mit der EU, wie die Türkei oder China, befinden sich nach der jüngsten Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) bereits in einer schwächeren Position.
1. Warum eine Verordnung statt der Richtlinien von 2014
Der Vorschlag ersetzt den derzeitigen Rahmen aus der Richtlinie 2014/24/EU (klassische öffentliche Auftragsvergabe), der Richtlinie 2014/25/EU (Sektorenauftragsvergabe) und der Richtlinie 2014/23/EU (Konzessionen) durch eine einheitliche Verordnung. Die Auftragsvergabe in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit, die in der Richtlinie 2009/81/EG geregelt ist, bleibt vom Vorschlag ausgenommen.
Eine Verordnung gilt unmittelbar, ohne Umsetzung, sodass für Wirtschaftsteilnehmer in allen Mitgliedstaaten dieselben Vorschriften gelten würden. Die vorgeschlagenen Schwellenwerte entsprechen den derzeitigen: 5.404.000 Euro für Bauleistungen und Konzessionen, 140.000 Euro für Liefer- und Dienstleistungen, die von zentralen Regierungsbehörden beschafft werden, 216.000 Euro für die übrigen öffentlichen Auftraggeber und 432.000 Euro für Liefer- und Dienstleistungen, die von Sektorenauftraggebern in den Versorgungssektoren beschafft werden (Art. 2 des Vorschlags).
2. Wie die europäische Präferenz funktionieren würde
2.1. Drei Kategorien von Wirtschaftsteilnehmern
Der Vorschlag unterscheidet zwischen Wirtschaftsteilnehmern und Waren aus der Union, „erfassten“ Wirtschaftsteilnehmern und Waren sowie solchen aus nicht erfassten Drittländern. Ein Wirtschaftsteilnehmer aus einem Drittland ist „erfasst“, wenn sein Staat Vertragspartei des Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen der Welthandelsorganisation (GPA) ist oder mit der EU ein Handelsabkommen oder ein Zollunionsabkommen geschlossen hat, das Verpflichtungen im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens enthält, und die konkrete Beschaffung unter die Verpflichtungen fällt, die die EU in diesem Abkommen eingegangen ist (Art. 70). Die Zollunion zwischen der EU und der Türkei enthält keine solchen Verpflichtungen, sodass türkische Wirtschaftsteilnehmer weiterhin nicht erfasst sind. Nach Erwägungsgrund 32 wird der Status für jedes Verfahren gesondert festgestellt.
Erwägungsgrund 33 greift die Rechtsprechung des EuGH in den Rechtssachen Kolin und CRRC Qingdao Sifang auf und stellt klar, dass sich die Rechte und Grundsätze, die sich aus dem Vergaberecht der Union ergeben, nicht auf Wirtschaftsteilnehmer, Waren, Dienstleistungen oder Bauleistungen aus Drittländern erstrecken, die nach den internationalen Verpflichtungen der Union nicht erfasst sind.
2.2. Die Instrumente des öffentlichen Auftraggebers
Nach Art. 73 des Vorschlags könnte der öffentliche Auftraggeber, sofern er dies in den Auftragsunterlagen angibt:
- die Teilnahme auf Wirtschaftsteilnehmer aus der EU und erfasste Wirtschaftsteilnehmer beschränken, auch in Bezug auf Unterauftragnehmer;
- verlangen, dass die Waren ganz oder zu einem bestimmten Anteil ihren Ursprung in der EU oder in einem erfassten Land haben;
- Angebote ablehnen, bei denen der Wertanteil mit Ursprung in der EU oder in einem erfassten Land weniger als die Hälfte des geschätzten Angebotswerts ausmacht;
- Angeboten aus der EU oder aus erfassten Ländern bei der Bewertung einen Preisnachlass oder zusätzliche Punkte gewähren, ohne dass sich diese Anpassung auf den im Rahmen des Auftrags tatsächlich gezahlten Preis auswirkt.
Die Ursprungsregeln würden durch die Verordnung einheitlich festgelegt (Erwägungsgrund 35), auf der Grundlage der zollrechtlichen Vorschriften und der Grundsätze der Verordnung (EU) 2022/1031 über das Instrument betreffend das internationale Beschaffungswesen. Die Kommission hat zudem ein Online-Tool zur Überprüfung dieses Status angekündigt.
2.3. Fakultative Präferenz, die verbindlich vorgeschrieben werden kann
Grundsätzlich bliebe die Anwendung der Präferenz im Ermessen des öffentlichen Auftraggebers. Die Kommission könnte sie jedoch durch delegierte Rechtsakte verbindlich vorschreiben, allerdings nur gegenüber nicht erfassten Wirtschaftsteilnehmern und Waren und sofern dies im Interesse der Union liegt (Art. 75), und sektorale Rechtsakte können eigene Präferenzregeln vorsehen (Erwägungsgrund 35 nennt als Beispiel kritische Arzneimittel). Erwägungsgrund 34 veranschaulicht das Interesse der Union anhand von Sektoren wie dem Schienenverkehr und dem Schiffbau. Der Vorschlag enthält keine abschließende Liste von Waren oder Sektoren, und die Präferenz könnte unter anderem in Notfällen oder dann entfallen, wenn es keine vernünftige Alternative gibt. Genauer gesagt sieht Art. 76 vier Fälle vor, in denen der öffentliche Auftraggeber beschließen kann, diese Anforderungen nicht anzuwenden, nämlich wenn der Auftrag unter Art. 48 (Dringlichkeit und Krise) fällt, wenn die benötigten Waren oder Dienstleistungen nicht von einem Wirtschaftsteilnehmer aus der EU oder einem erfassten Wirtschaftsteilnehmer geliefert bzw. erbracht werden können und keine vernünftige Alternative besteht, wenn keine geeigneten Angebote eingereicht wurden oder wenn die Anwendung der Präferenz unverhältnismäßige Kosten verursachen würde.
3. Qualität, Vereinfachung und Digitalisierung
Die Zuschlagserteilung auf der Grundlage des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses würde zur allgemeinen Regel. Nach Art. 98 Abs. 4 sollten Qualitätskriterien mindestens 30 % der Bewertung und bei arbeitsintensiven Aufträgen mindestens 50 % ausmachen. Nach Art. 98 Abs. 5 könnte der öffentliche Auftraggeber von diesen Gewichtungen nur abweichen, wenn er darlegt, wie die Qualität durch die technischen Spezifikationen oder die Ausführungsbedingungen des Auftrags sichergestellt wird.
Die derzeitigen Verfahren würden durch zwei Hauptverfahren ersetzt, das offene Verfahren und das dynamische Verfahren, jeweils mit oder ohne Verhandlung, ergänzt durch ein Innovationsverfahren. Die nationalen E-Vergabeplattformen würden über ein unionsweites Interoperabilitätsnetz miteinander verbunden, das den Informationsaustausch zwischen öffentlichen Auftraggebern und Wirtschaftsteilnehmern ermöglichen würde. Der Vorschlag sieht außerdem die Einrichtung eines elektronischen Dienstes zur Prüfung der Teilnahmeberechtigung der Wirtschaftsteilnehmer vor, der auf digitalen Instrumenten zur Identifizierung und Überprüfung von Unternehmensdaten beruht und über den die für die Teilnahme an Vergabeverfahren erforderlichen Unterlagen und Informationen nur einmal übermittelt und anschließend wiederverwendet werden könnten.
4. Zeitplan: was bis zur Anwendung geschieht
Der Text kann im Europäischen Parlament und im Rat noch erheblich geändert werden. Der Fahrplan „One Europe, One Market“ vom 24. April 2026 sieht als Ziel den Abschluss der Verhandlungen im letzten Quartal 2027 vor. Die Verordnung würde 20 Tage nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der EU in Kraft treten und zwei weitere Jahre später gelten.
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5. Vorschriften, die bereits heute für Nicht-EU-Bieter gelten
5.1. Die Urteile Kolin und CRRC Qingdao Sifang
Mit Urteil vom 22. Oktober 2024 in der Rechtssache C-652/22, Kolin, betreffend eine Eisenbahnausschreibung in Kroatien, hat der EuGH entschieden, dass sich ein Wirtschaftsteilnehmer aus einem Land, das mit der EU kein Abkommen geschlossen hat, das einen gleichberechtigten und gegenseitigen Zugang zu öffentlichen Aufträgen gewährleistet – im vorliegenden Fall die Türkei –, nicht auf die Richtlinie 2014/25/EU berufen kann, um die Vergabe des Auftrags anzufechten. Der Zugang dieser Wirtschaftsteilnehmer fällt in die ausschließliche Zuständigkeit der Union im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik. In Ermangelung eines Rechtsakts der EU beurteilt der öffentliche Auftraggeber im Einzelfall, ob er sie zum Verfahren zulässt, und ihr Nachprüfungsantrag wird ausschließlich nach nationalem Recht geprüft.
Das Urteil vom 13. März 2025 in der Rechtssache C-266/22, CRRC Qingdao Sifang, betrifft unmittelbar Rumänien. Die Rumänische Behörde für Eisenbahnreform (ARF) hatte ein von einem chinesischen Unternehmen geführtes Konsortium von einem Verfahren zur Beschaffung von 20 Zügen ausgeschlossen, gestützt auf die Definition des Wirtschaftsteilnehmers im Gesetz Nr. 98/2016 in der durch die Dringlichkeitsverordnung der Regierung (O.U.G.) Nr. 25/2021 geänderten Fassung. Der Gerichtshof hat entschieden, dass ein Mitgliedstaat den Ausschluss von Wirtschaftsteilnehmern aus Ländern ohne Abkommen nicht durch nationales Gesetz vorschreiben kann. Der öffentliche Auftraggeber entscheidet jedoch, ob er sie zulässt, und kann in den Auftragsunterlagen eine differenzierte Behandlung vorsehen, etwa eine Anpassung der Punktzahl.
5.2. Das Instrument betreffend das internationale Beschaffungswesen (IPI)
Die Verordnung (EU) 2022/1031 ermöglicht es der Kommission, Maßnahmen gegen Drittländer zu erlassen, die den Zugang von Wirtschaftsteilnehmern aus der EU zu ihren öffentlichen Aufträgen beschränken. Die Maßnahmen bestehen in einer Anpassung der Bewertungspunktzahl oder im Ausschluss von Angeboten und betreffen Aufträge mit einem Wert von mindestens 15 Millionen Euro (Bauleistungen und Konzessionen) bzw. 5 Millionen Euro (Waren und Dienstleistungen). Die erste Maßnahme, die seit dem 30. Juni 2025 geltende Durchführungsverordnung (EU) 2025/1197, schließt Wirtschaftsteilnehmer chinesischen Ursprungs von Verfahren für Medizinprodukte mit einem Wert von mindestens 5 Millionen Euro aus, und Waren chinesischen Ursprungs dürfen 50 % des Auftragswerts nicht überschreiten.
5.3. Die Verordnung über drittstaatliche Subventionen (FSR)
Nach der Verordnung (EU) 2022/2560 muss der Bieter drittstaatliche finanzielle Zuwendungen anmelden, wenn der geschätzte Auftragswert mindestens 250 Millionen Euro beträgt (oder die Lose, für die er bietet, zusammen mindestens 125 Millionen Euro ausmachen) und wenn seine Unternehmensgruppe zusammen mit den wichtigsten Unterauftragnehmern und Lieferanten in den letzten drei Jahren mindestens 4 Millionen Euro aus demselben Drittland erhalten hat. Unterhalb des zweiten Schwellenwerts ist eine Erklärung abzugeben. Der Auftrag darf nicht vergeben werden, solange die Kommission die Anmeldung prüft (20 Arbeitstage für die Vorprüfung, 110 Arbeitstage für die eingehende Prüfung). Die unterlassene Anmeldung kann mit einer Geldbuße von bis zu 10 % des Umsatzes der Unternehmensgruppe geahndet werden.
6. Praktische Empfehlungen
Für öffentliche Auftraggeber in Rumänien
- Legen Sie bereits in der Vorbereitungsphase fest, ob Sie Bieter aus Staaten ohne Abkommen mit der EU im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens zulassen und welche Behandlung Sie auf sie anwenden, und geben Sie dies in den Auftragsunterlagen klar an.
- Prüfen Sie bei Verfahren zur Beschaffung von Medizinprodukten, die unter die in der Durchführungsverordnung (EU) 2025/1197 genannten CPV-Codes fallen und einen geschätzten Wert von mindestens 5 Millionen Euro ohne Mehrwertsteuer (TVA) haben, ob die IPI-Maßnahme anwendbar ist.
- Planen Sie bei Verfahren ab 250 Millionen Euro die Prüfungsfrist der Kommission nach der FSR in Ihren Zeitplan ein.
- Überprüfen Sie die Gewichtung der Qualitätsfaktoren in Ihren Muster-Auftragsunterlagen im Hinblick auf die vorgeschlagene Schwelle von 30 %.
Für Nicht-EU-Bieter (auch aus der Türkei und China)
- Prüfen Sie, ob Ihr Herkunftsstaat Vertragspartei des GPA ist oder mit der EU ein Abkommen geschlossen hat, das die betreffende Beschaffung erfasst; die Türkei und China sind keine Vertragsparteien des GPA.
- Lesen Sie die Auftragsunterlagen sorgfältig: Der öffentliche Auftraggeber kann die Teilnahme beschränken oder eine differenzierte Behandlung vorsehen.
- Prüfen Sie den Ursprung der Waren und der Unterauftragnehmer, der bereits für die IPI-Maßnahmen relevant ist.
- Ermitteln Sie rechtzeitig die drittstaatlichen finanziellen Zuwendungen, die Ihre Unternehmensgruppe sowie die an dem Angebot beteiligten wichtigsten Unterauftragnehmer und Lieferanten erhalten haben, damit Sie wissen, ob Sie eine FSR-Anmeldung oder -Erklärung abgeben müssen.
Häufig gestellte Fragen
Gilt der Public Procurement Act bereits?
Nein. Es handelt sich um einen Vorschlag, der sich im Gesetzgebungsverfahren befindet. Wird er angenommen, gilt er zwei Jahre nach seinem Inkrafttreten automatisch in allen Mitgliedstaaten.
Kann ein öffentlicher Auftraggeber in Rumänien heute einen Bieter aus der Türkei ausschließen?
Ja. Nach den Urteilen Kolin und CRRC Qingdao Sifang kann der öffentliche Auftraggeber im Einzelfall entscheiden, ob er Bieter aus Staaten ohne Beschaffungsabkommen mit der EU zulässt, und die Entscheidung muss aus den Auftragsunterlagen hervorgehen. Eine nationale Vorschrift, die den automatischen Ausschluss vorschreibt, darf nicht angewendet werden.
Wird die europäische Präferenz verpflichtend sein?
In der vorgeschlagenen Fassung ist ihre Anwendung grundsätzlich eine Option des öffentlichen Auftraggebers. Die Kommission könnte sie durch delegierte Rechtsakte verbindlich vorschreiben, allerdings nur gegenüber nicht erfassten Wirtschaftsteilnehmern und Waren und sofern dies im Interesse der Union liegt, und einige sektorale Rechtsakte können eigene Regeln vorsehen.
Sind EU-Bieter von der FSR betroffen?
Ja. Die Anmeldepflicht hängt von den aus Drittländern erhaltenen finanziellen Zuwendungen ab, unabhängig vom Sitz des Bieters, sofern die Schwellenwerte erreicht sind.
Adesman & Asociații unterstützt öffentliche Auftraggeber und Wirtschaftsteilnehmer aus Rumänien und von außerhalb der Union bei der Vorbereitung und Durchführung von Vergabeverfahren, bei der Analyse der für Bieter aus Drittländern geltenden Rechtslage sowie bei Nachprüfungsanträgen vor dem Nationalen Rat zur Beilegung von Beschwerden (CNSC) und den Gerichten. Erfahren Sie mehr über unsere Praxis im Bereich öffentliche Auftragsvergabe und öffentlich-private Partnerschaften.
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Dieser Beitrag dient ausschließlich der allgemeinen Information und stellt keine Rechtsberatung dar. Der Verordnungsvorschlag kann im Gesetzgebungsverfahren noch geändert werden; die anwendbare Rechtslage ist anhand des konkreten Sachverhalts und der zum Zeitpunkt der Prüfung geltenden Rechtsvorschriften zu beurteilen.
